Мемлекет – адамзат қоғамының белгілі бір бөлігінің өзіне тиесілі аумаққа иелік етіп, сол жердегі халықтың еркін дамуына мүмкіндік тудыратын, қоғам табиғатынан туындайтын ортақ іс-әрекеттерді атқаруға қажетті басқарудың жоғары дәрежеде ұйымдасқан жүйесі немесе, саяси билік ұйымы дейтін болсақ, мемлекетті басқарудың бір механизмі – оның заң шығару институты. Бұл – нақтылай айтқанда парламенті. Парламент немесе парламентаризм – қазіргі мемлекет басқарудың ажырамас ұғымы болып саналады.
Әлемдегі екі жүзден астам мемлекет болса, солардың барлығында дерлік парламенттік басқару алуан түрлі деңгейде бар деуге болады. Солардың қатарында өз тәуелсіздігіне ие болғалы отыз екі жылды артқа тастаған Қазақстан Республикасы да бар. Осы аталған отыз екі жылдық мерзім ішінде Қазақстанның қоғамдық әлеуметтік және мемлекеттік өмірі ауқымында үлкен өзгерістер болды. Өткен отыз екі жыл ауқымында Қазақстанның құқықтық, саяси, экономикалық жүйелері де заманға сай түбегейлі өзгерістерге ұшырады. Қазіргі кезеңдегі Қазақстан Республикасы әлемге өзін демократиялы, зайырлы, құқықтық және әлеуметтік мемлекет ретінде танытып, лайықты имиджісін қалыптастыруда.
1995 жылы қабылданған Қазақстан Республикасының Конституциясында заң шығарушы билікті жүзеге асырушы жаңа орган – қос палаталы Парламент бекітілген болатын. Қазіргі күнге дейін өз қызметін жүзеге асырып келе жатыр. Арғы дәуірлерде хан жанындағы билер кеңесі, кеңестік дәуірде Жоғарғы Кеңес т.б. парламентаризм институттары болды дегенімізбен, қазіргі парламент – Қазақстан тарихындағы жаңа институт болып саналады және кейінгі тарихта да солай таңбаланып қала бермек. Осы тұрғыдан алғанда қазақстандық және әлемдік парламентаризмнің қалыптасу тарихын зерттеу, зерделеу – маңызды. Сонымен қатар, біздің халқымыз бірнеше ғасыр құрамында болған Патшалық Ресейдің, одан бергі Кеңес Одағының парламенттік жүйесін де қарастыру орынды болмақ. Бұлардың бәрінің дәстүрі, ізі қазіргі парламенттік басқару жүйемізде белгілі дәрежеде көрініс тауып отырғанын да жоққа шығаруға болмайды. Парламенттің қалыптасу мәселелерін зерделей отырып, оның қоғаммен және мемлекетпен бірлесіп, үндесе отырып, дамып, кемелденетіндігін атап өту қажет. Сондықтан да біз әуелі жалпы парламентаризм түсінігін айқындап, парламенттің қалыптасу тарихын, құрылымын қарастыру, оның заң шығарушы орган ретіндегі рөліне шолу жасауды жөн көрдік. Осы арқылы тәуелсіз Қазақстанның парламентаризм жүйесінің кешегісі мен бүгініне көз салып, ой жүгірте отырып, алдағы кезеңдерде отандық парламентаризм қай бағытта дамитынына болжау жасай аламыз. Қазақстан парламентаризмі – дүниежүзілік парламентаризмнің жалпы заңдылық, сипаттарына ие, әрі өзіндік қайталанбас сипатқа ие, отыз жылдан аса қалыптасу тарихы бар заң шығару жүйесі. Біз отандық заң шығару институтының құрылуы мен құрылымын зерделемес бұрын, әлемдік парламентаризм тарихын қарастыруды жөн көрдік.
Парламентаризм – мемлекетті басқарудың бір жүйесі. Бұл сөз – кең мағынада алғанда ондағы ең маңызды рөл халықтық үкіметке, парламентке тиесілі. Халық өзінің мемлекетті билеуге арастығын парламент арқылы жүзеге асырады дегенді білдіреді. Парламентаризмнің алғашқы бой көрсетуіне мысалдарды ежелгі дәуірден аламыз. Яғни Жерорта теңізі аймағында дәуірлеген Афины мен Римдегі антикалық парламентализм, орта ғасыр парламентаризмі жөнінде сөз қозғауға болады. Парламентаризм – ағылшындық үлгі болғанымен, заң шығару билігінің одан өзге өміршең нұсқалары әлемнің өзге түкпірлерінде жасалып, қызмет еткен жоқ дей алмайтынымыз да анық. Бұған мысалды біздің Ұлы Далада ғасырлар бойы пайдаланылған әйгілі жосықтарды, «жолдарды» мысалға келтіруге болады.
Парламентаризм – шындығында жер бетіндегі бүкіл мемлекеттердің саяси құрылымы жағдайында көрініс таба алады. Яғни парламентаризмді парламенті бар бүкіл мемлекеттерден, соның ішінде демократиялық басқару жүйесі жетілген елдерде парламенттің маңызы мен салмағы айтулы. Сонымен қатар авторитарлы және тоталитарлы режимді елдерде де парламентаризм өзіндік сипат-белгілерімен өмір сүреді. Осы тұрғыдан алғанда қазіргі заманғы парламентализм – демократиялық тұрғыдан биліктік басқарумен еш ажырағысыз, тығыз бірлікте өмір сүреді. Яғни демократиялық қоғам аясындағы саяси түрде өзара шынайы бәсекелестік бар елдерде парламентаризм институты реальды түрде іске асады. Парламенттің жалпы жүйесі әрдайым құпия, еркін сайлаудың негізінде ғана қалыптасады.
Парламентаризмнің кейінгі дәуірлердегі негізі қаланған тарихи отаны – Ұлыбритания болып саналады. Бүгінгі Ұлыбритания – дәстүрлі классикалық парламенттік басқару елі. «Парламентаризм» деген ұғымды тар мағына аясында алғанда «билікті бөлу принципіне негізделген саяси жүйе» деуге болады. Парламенттік басқаруға негізделген елде басқа мемлекеттік институттарға қарағанда ең жетекші рөл, яғни жоғарғы өкілдік парламентке, заң шығарушы және бақылау органдарға тиесілі. Әлемде парламенттік немесе парламенттік-президенттік басқару бойынша құрылымдалған мемлекеттер баршылық.
Қазіргі уақытта парламентализм принциптері бойынша басқару формасы «идеалды-типтік» парламентаризм ауқымында көрініс табуда. Мұндай құрылымдар конституциялық монархиялар мен еуропалық парламенттік республикаларда сәтті жүзеге асып отыр. Әлемдік тәжірибедегі дәстүрлі парламентаризм принциптерінің ерекше сипаттары – парламенттік-президенттік және президенттік-парламенттік республикаларда жүзеге асып отыр. Оған мысалды еуропалық мемлекеттер Португалия, Франция, Финляндияны, азиялық Монғолияны келтіруге болады. Жоғарыда атап өткеніміздей, парламентаризм принциптері аз немесе көп деңгейде болсын қазіргі заманғы демократиялық мемлекеттердің бүкіл саяси жүйесінде, сонымен бірге президенттік республикаларда да белгілі дәрежеде болады. Парламентаризмнің басты ерекшелігі мынау болып саналады: мемлекеттегі парламент парламентаризм алдында жауапты және қажет болса парламент арқылы кері қайтарып шақырып алатындай үкіметті тағайындай алады. Парламенттік биліктің демократиясы деген – осы.
Парламенттік билік салтанат құрған мемлекетте үкіметті әрдайым парламенттік сайлауда саяси тартыс алаңында жеңіске жеткен партияның көшбасшысы қалыптастырады. Партия фракциялары арасынан мойындалған көшбасшы тұлға парламенттік көпшілікке сүйене отырып, парламент алдында жауапкершілік жүктеп, ел өміріне қатысты маңызды саяси іс-әрекеттерді жүргізуге құқылы. Осыған байланысты парламенттік республикада үкімет мүшесі мен парламент депуттарының лауазымдары бірігуі де мүмкін. Мысалы: Ұлыбританияда премьер-министр қауымдар палатасының құрамына кіреді. Парламент үкіметтің қызметін әрдайым бақылап отырады. Парламент билігі үстем мемлекеттерде үкімет өзінің жүргізілетін саясаты жөнінде, атқарылып жатқан іс-қызметтердың барысы туралы мезгіл-мезгіл есеп беріп отырады. Осыған орай шыққан шешімдерге сәйкес парламент қажетті шараларды бекітуді талап етуге құқылы және үкімет өзіне жүктелген жұмысты қанағатсыз орындап отыр деп қарастырылған жағдайда сенімсіздік вотумын білдіре алады.
Парламенттің негізгі қызметтері – мемлекеттің ішкі-сыртқы мәселелеріне қатысты алуан түрлі заңдарды шығару, қабылдау және үкіметтің іс-қызметін бақылау болып саналады. Сонымен қатар алуан түрлі қоғамдық мүдделерді үйлестіру мен үкіметтің бюджетін бекіту де парламенттің құзыретіне жатады. Басқарудың парламенттік формасындағы үкіметке заң шығару бастамашылдығы құқығы тиесілі және ол өз кезегінде парламент қабылдаған заңдарға вето салу құқығына ие болады.
Кейбір парламенттік немесе парламенттік-президенттік мемлекеттерде мемлекеттің басшысы ретінде танылатын констиуциялық монархтардың (мысалы: Ұлыбританя, Бельгия, Швеция, Жапония, Дания, Люксембург т.б.) немесе президенттердің (ГФР, Италия, Үндістан, Монғолия) парламентпен өзара биліктік қарым-қатынасы заңмен реттеліп жүзеге асырылады. Мұндағы монархтың немесе президенттің өкілеттілігі мемлекет пен ондағы ұлттар бірлігінің символы және өкілдік, рәсімдік түрде болады. Мұнда да монарх немесе президент мемлекет мүддесіне орай кейбір әрекеттерде соңғы сөзді айтуы мүмкін.
Парламенттік республикалардағы президенттің рөлі мемлекеттің негізгі заңында көрсетілген өкілеттілік аясында реттеледі. Парламенттік республикалардағы президент сайлауы біршама мемлекеттердің тәжірибесінде көп деңгейлі оның ішінде көбінесе екі деңгейлі болып келеді. Дегенмен кейбір мемлекеттерде, атап айтқанда еуропалық Австрия, Ирландияда президенттік басқарудағы елдер тәрізді, ел президенті жалпы тікелей сайлау жүргізу арқылы сайланады. Осыған орай парламенттік республикалар болып саналатын мемлекеттердің сайлау жүйесіне мынадай мысалдарды келтіруге болады:
1. Тікелей жалпы сайлау (Австрия, Ирландия, Исландия, Сингапур);
2. Көп деңгейлі сайлау. Мұнда президент парламент арқылы және президент парламент депутаттарынан және жергілікті өзін-өзі басқарудағы ірі әкімшілік-аумақтық бірліктегі өкілдік, органнан тұратын алқа арқылы сайланады. Ал кейбір федеративті мемлекеттерде президентті федеральды парламент депутаттарынан және федерация субьектілерінің өкілдерінен тұратын арнайы алқа сайлайды. Ал үкімет басшысы (премьер-министр, канцлер) көптеген тәжірибелерде мемлекеттің басшысы арқылы тайғайындалады. Жоғарыда тап өткеніміздей, сайлауда жеңіске жеткен партия лидері премьер-министр болады. Олай болмаған жағдайда үкімет парламенттегі көпшілікті құраушылардың сенімділік вотумына ие бола алмайды.
«Парламент» деген сөздің өзі ағылшынша – parliament, французша – parler – «айту» деген мағынаны білдіреді. Мемлекетті басқару формасының негізгі жоғарғы өкілдік органының бірі. Ұлыбританияның негізін құраушы Англияда «parliament» сөзі әу баста, кез-келген талқыламаны айқындау деген мағынада қолданыла бастаған. Кейінірек бұл сөзбен «ұлы кеңестерді», «формальды жиындарды» атай бастаған. Алғаш 1275 жылы І Эдуард корольдің тұсында вестминистерлік статут бойынша жиын өкілдері «жалпы құқықтар» нормасын белгілеп, ұсақ феодалдар мен еркін адамдардың ірі феодалдар тарапынан қысым жасалуын шектеу механизмдерін туындату арқыл орталық мемлекеттік аппаратты нығайту, жұмысын жетілдіруге бағытталған заң актілерін қабылдады. Бұл – қазіргі парламенттің, оның фракцияларының іс-қызмет аясын танытатын іс-әрекеттер болатын. «Англияның ұлы кеңесі» аталған бұл заңнамалық орган – бүгінгі әлемдік парламентаризмінің түп негізі деп танылады.
Жаңа заманғы парламент бұл – жалпы мемлекеттік өкілетті орган болып саналады. Парламенттің билікті бөлу жүйесіндегі ең басты атқаратын қызметі – заң шығару билігін жүзеге асыру. Парламент қызметіне мемлекеттік қазынаның жұмсалуын қадағалау да кіреді. Яғни парламент жылдың соңында келесі жылдың мемлекеттік бюджеті сметасын қабылдап, өзінің ұсыныстары мен ескертулерін білдіріп, толықтырулар немесе қысқартулар жасай алады. Жыл бойына бюджеттің дұрыс бағытталуын, үкіметтің қалыпты, дұрыс жұмыс істеуін бақылай алады. Басқарудың формаларына байланысты парламент атқарушы билікке деген бақылауды өзінің өклеттілігі аясында жүзеге асырады. Және де парламенттің қызметі конституциялық юстиция негізінде тәртіппен бекітіледі.
Қазіргі күні «парламент» атауы заң шығарушы биліктің жалпы ресми атауы, мемлекеттің басқару билігі формасын танытудың сипаты ретінде аталады. Ал заң шығарушы билік құрылымы әлем елдерінде парламент немесе басқаша аталуы мүмкін. Мысал үшін АҚШ және Латын Америкасын елдерінде парламент – конгресс деп аталса, Польша, Финляндия т.б. елдерде – сейм, Норвегияда – спортинг, Ресейде – федеральды жиналыс деп аталады. Қазақстан Республикасында заң шығарушы орган – Қазақстан Республикасының Парламенті деп аталады және Сенат пен Мәжілістен құралады.
Қазіргі күні дүние жүзінің екі жүзден астам мемлекетінде басқарудың парламенттік құрылымы қолданылады. Парламент екі палаталы немесе бір палаталы болып келеді. Қос палата көбінесе федеральды құрылымды мемлекеттерге тән. Осыған орай дүние жүзінің елуден астам мемлекетінде қос палаталы парламент жүйесі жұмыс істейді. Парламентті кез келген мемлекетті құраушы халықтар мен ұлттардың еркі мен мүдделерінің көрсеткіші ретінде анықтайды, ол негізінен өкілдік сипатқа ие. Көптеген елдердегі парламенттің жоғарғы палатасы конститутцияға сәйкес аумақтық өкілдік болып саналады. Мысалы, Қазақстандағы Парламент Сенатының депутаттары әрбір өңірлерден сайланады. Парламент – қоғамның маңызды қабаттарының мақсат-мүдделерін білдіретін, құрамында ірі саяси бірлестіктері бар халықтың не ұлттың шынайы өкілі ретінде көрініс табады. Осыған орай Конституциялық құзыреттінің ауқымына қарай парламент – құзыреттілігі шектелмеген, салыстырмалы түрде шектелген және абсолютті түрде шектелген деген үш түрге бөлінеді.
Парламенттің ең басты қызметі ретіндегі заңды қабылдаудағы өкілдіктер жиынтығы оның құзыреттілігінің негізгі бөлімін құрайды.
Парламенттік құзыреттіліктерінің ерекше бір бөлімін мемлекеттегі кіріс пен шығысты заң формасында бекітетін парламент өкілдігі құрайды, яғни сонымен бірге салықты бекіту, халықаралық келісім шарттарды бекіту, мемлекеттік органдар мен ұйымдарды қалыптастыру, қызметтер тағайындау мен олардың жұмысына бақылау жүргізу.
Парламент палаталарының ішкі ұйымдасуының негізгі элементтері, мыналар болып саналады: а) Палата мүшелерінің партиялық бірлестігі; ә) Палаталардың басқару органдары; б) Парламенттік комиссиялар.
Парламенттің қызметі көп елдердегі сияқты пұрсат (регламент), яғни уақыт тәртібі арқылы анықталады. Қазақстандық парламенттіік жүйе бойынша Сенат пен Мәжіліс депутаттары регламент бойынша сайланады. Парламенттің жалғыз немсе төменгі палаталары жалпы және тікелей сайлау жолымен қалыптасады. Жалғыз және төменгі палаталардағы өкілеттіктерінің мерзімі төрт-бес жылда бір-ақ рет болады. Регламентте парламент палаталарының өзара бірлескен іс-қызметі ескеріледі.
Парламенттің жоғарғы палаталары мемлекет басшылығы арқылы тағайындалуы мүмкін. Федерация субьектілерінің немесе унитарлы мемлекеттегі жоғарғы деңгейлі аумақтық бірліктің жоғарғы палатасындағы үкімет паритетті негізде немесе халықтың пропорционалды санының негізінде ұйымдастырылып, тағайындалады. Атап өтерлігі, жоғарғы палаталардың өкілеттік мерзімі негізінен төменгі палатаға қарағанда ұзағырақ. Негізінен палаталардың басқарушы органдары пропорционалды негізде қалыптасады.
Парламентте отыратын халық қалаулылары – депутаттар. Депутатттар – өзіне берілген өуілеттілік негізінде тиісті сайланған мерзімінде парламенттің заң шығару билігін нығайтуға атсалысуы тиіс. (Жалғасы бар)
