Председательство в ОБСЕ дает Казахстану уникальный шанс эффективно использовать европейский опыт развития сотрудничества в самых разных сферах. К их числу относится и межгосударственное сотрудничество в использовании водных ресурсов трансграничных рек. Сегодня в мире насчитывается 245 речных бассейнов, которые находятся в общем пользовании двух или нескольких государств. От экологического состояния этих рек зависят жизненные интересы 40 процентов населения мира, которое проживает в их границах. Для Казахстана проблема совместного использования водных ресурсов представляет важнейшую задачу, поскольку более 50% совокупных ресурсов речной воды приходится на долю трансграничных рек .
Необходимо укрепление политико-правовой и институциональной базы межгосударственного сотрудничества с учетом сложившейся практики трансграничного водного взаимодействия. В Европе наиболее успешными примерами сотрудничества являются трансграничные взаимодействия в бассейнах рек Дуная и Рейна, опыт которых имеет смысл анализировать в контексте решения водных проблем Центральной Азии.
Конвенция о режиме судоходства по Дунаю была подписана в 1948 г. правительствами Австрии, Болгарии, Венгрии, Румынии, СССР, Чехословакии и Югославии. Конвенцией была основана Дунайская Комиссия, координирующая международное сотрудничество в этом бассейне. Хотя ее основные интересы проявляются в сфере судоходства, она оказывала содействие развитию сотрудничества во многих других областях - гидроэнергетики, гидрометеорологии, борьбы с наводнениями и охраны вод Дуная от загрязнения.
Дальнейший этап развития сотрудничества был связан с подписанием в 1985 году Бухарестской декларации о защите Дуная и учреждением правительствами придунайских стран и международными организациями Экологической программы бассейна Дуная в сентябре 1991 года. В рамках Программы разработан Стратегический план действий, проводились практические мероприятия по охране окружающей среды Дуная, разработан проект международной конвенции защиты Дуная и его водосборного бассейна.
Следующим шагом стало подписание 11 странами бассейна в Софии 29 июня 1994 г. Конвенции о сотрудничестве по охране и устойчивому использованию реки Дунай. Главными принципами совместного водного сотрудничества в соответствии с Конвенцией стали следующие положения:
1. Договорные стороны стремятся достичь постоянного и сбалансированного управления водными ресурсами, включая сохранение, улучшение и рациональное использование поверхностных и подземных вод водосборной площади.
2. Договорные стороны сотрудничают по основным вопросам управления водным хозяйством и применяют все соответствующие правовые, административные и технические мероприятия для поддержки и улучшения условий существующей окружающей среды и качества воды реки Дунай, для предотвращения и уменьшения неблагоприятных влияний и изменений.
3. Договорные стороны устанавливают соответствующие приоритеты, согласовывают и координируют мероприятия, которые нацелены на устойчивое развитие и охрану окружающей среды реки Дунай, на обеспечение устойчивого использования водных ресурсов для муниципального, промышленного и сельскохозяйственного направлений, а также сохранение и восстановление экосистем и на удовлетворение других существующих требований относительно общественного здоровья.
4. Принцип “загрязнитель платит” и предупредительный принцип составляют основу для всех мероприятий, которые имеют целью охрану реки Дунай и вод на всей ее водосборной площади.
5. Сотрудничество в области управления водным хозяйством направлено на устойчивое управление водой, которое означает критерии устойчивого, экологически обоснованного развития, одновременно направленных на: поддержание общего качества жизни; поддержание продолжительного доступа к природным ресурсам; избежание продолжительного экологического вреда и охрану экосистем; осуществление превентивного подхода.
С целью внедрения целей и положений этой Конвенции основывается Международная комиссия по защите реки Дунай. Для выполнения обязательств Договорных сторон Международная комиссия разрабатывает предложения и рекомендации, адресованные Договорным сторонам. В последующий период под руководством Комиссии утверждены и реализуются Стратегический и Национальные планы действий, Программа сокращения загрязнения, Региональные программы и т.п.
Основным элементом международного сотрудничества стран бассейна Рейна является Международная комиссия по защите Рейна от загрязнения (ICPR, с 1994 года ее название - Международная комиссия по защите Рейна), которая была создана в 1950 году путем обмена дипломатическими нотами между ФРГ, Францией, Люксембургом, Нидерландами и Швейцарией. Однако свой юридический статус Комиссия получила после подписания Бернской конвенции в 1963 году. В 1976 году к Конвенции присоединилось Европейское Сообщество, которое также стало членом Комиссии.
В Конвенции были определены основные задачи Международной комиссии по защите Рейна:
- готовить и проводить все необходимые исследования для определения вида, распространения и происхождения загрязнения Рейна, оценивать результаты;
- предлагать надлежащие меры со стороны участников Конвенции с целью защиты Рейна от загрязнения;
- готовить базу для окончательного соглашения между участниками Конвенции, направленного на защиту Рейна от загрязнения.
Практической работой занимаются рабочие группы, состоящие из международных экспертов, ведущих поиск оптимальных решений. Комиссия обычно проводит сессии один раз в год. Через каждые три года происходит смена председателя (президента) Комиссии. Ответственные за эту работу «министры по Рейну» и Комиссар, представляющий Европейскую комиссию, проводят встречи раз в 3-4 года, чтобы рассмотреть достигнутые результаты и имеющие место недостатки в работе и наметить новые задачи. Постоянно действующий международный секретариат в Кобленце (Германия) отвечает за оказание поддержки ICPR, организацию и подготовку работы всех органов Комиссии.
В качестве эффективной меры против загрязнения реки министры стран участников ICPR в октябре 1987 года приняли «Программу действий по Рейну» - ПДР, в которой были определены цели, которые нужно было достичь к 2000 году:
- обеспечить возвращение и обитание в Рейне высших видов рыб («Лосось 2002» - программа по достижению этой цели);
- гарантировать дальнейшее использование Рейна в качестве источника водоснабжения питьевой водой;
- поддерживать дальнейшее снижение загрязненности донных отложений;
- улучшить экологическое состояние Северного моря (дополнение 1989 г.).
Реализация ПДР оказалась весьма успешной. Были приняты меры по предотвращению загрязнения по всей длине реки. Значительно сократился выброс промышленных и коммунально-бытовых стоков. Качество воды в реке улучшилось настолько, что, начиная с 1990 года, из Атлантики в Рейн возвращается лосось и морская форель. С 1992 года отмечается естественное воспроизводство. Трудности остаются лишь в отношении рассредоточенных источников загрязнения, особенно сельскохозяйственных стоков, содержащих пестициды и биогенные элементы, а также загрязнения, переносимые воздушными потоками. Важно подчеркнуть, что цели ICPR постепенно расширялись от мер по улучшению качества воды до комплексного управления водным хозяйством реки Рейн.
12 апреля 1999 года в Берне была подписана новая Рейнская конвенция, включающая новый подход, основанный на комплексном управлении водным хозяйством и устойчивом развитии реки Рейн.
Следует подчеркнуть, что сотрудничество в рамках ICPR не основывается на решениях, носящих юридически обязывающий характер. Рекомендации органов ICPR являются обязательными в политическом смысле. Опыт показал, что политическими рекомендациями можно добиться больших успехов, чем юридически обязывающими решениями. Поэтому в рамках новой Конвенции решено придерживаться того же инструмента - политических рекомендаций. Каждый участник реализует эти рекомендации на основе своей ответственности за состояние окружающей среды в регионе и исходя из действующего законодательства в своей стране.
В Германии, например, сброс стоков может осуществляться только в соответствии с разрешением, выдаваемым государственными органами, в котором содержатся предельные показатели согласно установленным нормативам. При необходимости может применяться комплексный подход, т.е. установление более строгих ограничений.
Для контроля над эффективностью и успешностью мер по защите реки от загрязнения, вдоль Рейна и его притоков построена сеть станций мониторинга, регулярно публикующих результаты. На сегодня существует 9 международных станций на протяжении от Швейцарии до Северного моря.
Сотрудничество стран, расположенных по берегам Рейна, позволило добиться значительных результатов, отмечали министры рейнских стран и представитель Европейской Комиссии, встретившись в Страсбурге (Франция) 29 января 2001, при этом они подчеркнули значительное улучшение качества воды и засвидетельствовали прогресс в области экологического восстановления Рейнской экосистемы.
На встрече были отмечены основные рекомендации, выработанные в практике оздоровления бассейна Рейна:
- необходимы огромное терпение и настойчивость, чтобы добиться эффективного сотрудничества между участвующими в проекте сторонами, особенно на главном уровне — в рабочих группах, непосредственно вырабатывающих решения. Такое сотрудничество возможно только при подлинном доверии между сторонами;
- отказ от преимущественного применения кризисного управления в регионе;
- решения, объединяющие стороны с учетом их политических и экономических интересов, оказываются более эффективными, чем юридически обязывающие решения;
- оптимальное управление водными ресурсами возможно только на основе системного подхода;
- проект такого масштаба и направленности не осуществить без взаимодействия с общественными организациями.
В целом, анализируя опыт сотрудничества европейских стран в сфере использования трансграничных водных ресурсов и, в известной степени, экстраполируя его применительно к водной ситуации в Центральной Азии, можно выделить ряд ключевых положений, без достижения которых совместное использование водных ресурсов не представляется возможным:
1. Для решения существующих проблем необходима общая воля. Если по обе стороны границы нет достаточной политической воли к разрешению существующих проблем, или если проблемы водотоков сочетаются с другими политическими проблемами, то очень сложно выработать и осуществить общие подходы к сотрудничеству.
2. Основу сотрудничества должны составлять принципы добрососедства, взаимности, не дискриминации и добросовестности. Одновременно странам следует развить необходимые навыки в финансировании, управлении и ведении переговоров, а это требует времени.
3. Преимущественным подходом к решению возникающих проблем должно стать партнерское взаимодействие всех заинтересованных сторон. Это требует новой культуры в трансграничных отношениях по вопросам окружающей среды, привлечения не только правительств и местных органов власти, но и деловых кругов, промышленности, банковских учреждений, неправительственных организаций и широкой общественности.
Необходим также дальнейший прогресс в развитии концепции материальной и юридической ответственности за трансграничное загрязнение воды, которая будет приемлема для всего региона. Обращаясь к европейскому опыту, можно утверждать, что главный принцип, на котором основано эффективное водное сотрудничество, заключается в том, что использование вод реки, протекающей по территориям нескольких государств, не должно наносить ущерба ни одному из них. Осознание этого принципа создаст реальную основу для разрешения водных противоречий в Центральноазиатском регионе.
Список использованной литературы:
1.. Боснякович Б. Стратегии ЕЭК ООН в области охраны окружающей среды в отношении международных водотоков: конвенции Хельсинки и Эспо – В кн.: Международные водотоки: Расширение сотрудничества и урегулирование конфликтов. Нью-Йорк и Женева, ООН, 2000, с. 41-53.
2. Конвенция Европейской Экономической Комиссии ООН об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер - В кн.: Международные водотоки: Расширение сотрудничества и урегулирование конфликтов. Нью-ЙоркиЖенева, ООН, 2000, с. 171-187.
3. The network newsletter /Paris, №9-3 Quater of 2000, p.2
4. Международное сотрудничество в деле возрождения Рейна – В кн.: Материалы международного научно-промышленного форума “Великие реки 1999”/ICEF. Н.Новгород, 2000, с.323-325.
Нечаева Е.Л.
кандидат политических наук, доцент
ЕНУ им. Л.Н. Гумилева,
зав. кафедрой политологии
