Мухамеджан Тынышпаев в своем труде «История казахского народа» писал, что с началом Первой мировой войны часть национальной интеллигенции Степного края инициировала возможность создания кавалерийских национальных частей, аналогичных казачьим. Целью сей инициативы, как он указывал, было уравнять в правах коренное казахское население с русскими переселенцами. Схожая информация есть в трудах российского историка А.В. Ганина, где он пишет, что в 1914-1915 годах некоторые казахи Семиреченской области изъявляли добровольное желание пойти на фронт. В другом исследовании за авторством Д.А. Аманжоловой сказано, что в начале апреля 1916 года общественность Каркаралинского уезда Семипалатинской области направила запрос губернатору о созыве съезда для обсуждения «вопроса о выборе вида службы в армии с точки зрения полезности государству». Кроме того, выдвигалось предложение направить делегацию для переговоров с правительством и Думой. По этому вопросу были проведены консультации с руководством мусульманской фракции Думы. В жалобе, с которой казахи обратились в Государственную думу 30 августа 1916 года в связи с отсрочкой в 1916 году призыва в армию, подчеркивалось, что их возможный призыв на военную службу не только справедлив, но и является их «гражданским долгом». 

Кардинально иным образом ситуация складывалась в Туркестане, где отстранение от воинской службы воспринималось как льгота за относительную лояльность, проявленную населением в ходе завоевания. 

Однако Военное министерство империи, как нам кажется, все же рассчитывало более широкое использование принципа обязательной воинской повинности. В частности, оно считало, что «совершенно несправедливо заставлять население центра государства нести тяжесть воинской повинности за окраины, в результате чего, за счет центра, население окраин развивается и богатеет». Примером того, как развитие национального самосознания и культурного подъема делает задачу введения воинской повинности невероятно трудной, является Финляндия, где воинская повинность была введена в 1902 году, но десять лет спустя она была заменена денежным налогом. 

В 1909 году при Главном управлении Генерального штаба была образована межведомственная комиссия по пересмотру Устава о воинской повинности. Так правительство приступило к изучению вопроса о возможности отмены призывных ограничений по национальному признаку. 

Во Всеподданнейшем докладе за 1909 году Туркестанский генерал-губернатор И.В. Самсонов изложил свой взгляд на проблему привлечения коренного мусульманского населения края к всеобщей воинской повинности. Население Туркестана он разделил на две основные категории: оседлое и кочевое. Оседлое население он счел «по самому характеру своему» непригодным к службе. Кочевники-казахи же могли быть привлечены к службе, но не на общих основаниях, а путем формирования из них нерегулярных кавалерийских частей, аналогичных единственному в своем роде в Туркестане туркменскому конному дивизиону. В частности, генерал Самсонов писал:

«Киргизы - природные наездники, несомненно храбрые и притом питающие вражду к китайцам, могут образовать кадры войсковых частей, которыми в случае мобилизации наша боевая готовность на китайской границе будет значительно усилена». 

На Всеподданнейшем отчете военного губернатора Семиреченской области генерала М.А. Фольбаума за 1910 году Николай I сделал пометку, что следует идти по пути политического воспитания казахов и их ассимиляции до привлечения их к воинской повинности включительно.

15 января 1911 года начальник мобилизационного отдела ГУГШ в письме начальнику АЧ ГШ генералу С.В. Цейлю писал: «В настоящее время очередной задачей комиссии является разработка вопроса о привлечении к воинской повинности инородцев Кавказа, Туркестана и Сибири. Ближайшей задачей является распространение натуральной воинской повинности на киргизское население Туркестана и Западной Сибири, т.е. самую крупную группу инородцев около 1/3 населения Азиатской России». 

В июле 1911 года по приказу военного министра Главное военно-судное управление Военного министерства собирало сведения о положении и возможной службе в армии представителей национальных меньшинств. В ходе анализа ситуации не последнюю роль сыграл вывод военного министра Сухомлинова, сделанный после поездки в Туркестан в марте-апреле 1912 года: «Инородческое население Туркестана привлекать к воинской повинности на общем основании нежелательно, как ввиду недостаточной их политической благонадежности, так и малой культурности главной массы туземцев». К слову, в апреле 1913 года Совет министров заслушал доклад на тему «призыва инородцев» и признал, что привлечение коренного населения Кавказа, Туркестана и Сибири к отбыванию воинской повинности «желательно и возможно». 

Относительно инородцев было несколько спорных вопросов: следует ли призывать национальные меньшинства на службу в специальные части, состоящие из представителей одной национальности, или же существующая практика их распределения среди различных воинских частей должна быть сохранена? Какие индивидуальные особенности народов (физические характеристики, уровень их культурного развития, знание русского языка и др.) делают их годными к военной службе? Какие народы будут служить верно, а какие могут представлять серьезный риск для безопасности?

МВД провело ряд межведомственных совещаний, на которых обсуждались вопросы военной службы. Представители МВД, Военного министерства, ГУЗиЗ, переселенческих управлений, омский губернатор, генерал-губернатор Иркутской области, туркестанский генерал-губернатор и наместник на Кавказе обсуждали спорные вопросы. Они дали свои общие заключения по вопросам, следует ли распределять народы среди разных воинских частей или следует специально создать части, состоящие из одной национальности, оценивали уровень лояльности народов, знание русского языка, уровень культурного развития и т.д. 

В 1914 году выводы были отражены в проекте совместного доклада, где говорилось о полной непригодности к службе казахов Западной Сибири и Степного края. Они составляли самую многочисленную группу (2,5 млн мужчин), освобождавшуюся от воинской повинности. Об их воинских качествах совещание сделало следующие выводы: «Современные требования военной подготовки солдата слишком велики для нынешнего развития киргиз... Лишение киргиза, при взятии на военную службу, привычной, исключительно местной пищи и поддерживающего здоровье напитка - кумыса - даст армии не полезного воина, а обитателя госпиталей, лазаретов». Помимо этого, серьезным аргументом «против» было слабое владение русским языком. Кроме того, казахи были признаны неблагонадежными в политическом отношении. Во-первых, за то, что их вхождение в состав России не обошлось без сопротивления. Во-вторых, ввиду близкого соседства с ними многих других мусульманских народов Средней Азии и Китая казахов считали «не утратившими стремления к самостоятельности». Наконец, самый важный аргумент - «православная вера и русское отечество киргизу чужды, если не прямо враждебны». 

Воинские качества населения коренных областей Туркестана Военным министерством оценивались так: «В смысле культурности эти народы были бы вполне пригодны для несения воинской повинности, но они не отличаются крепким здоровьем и по физическим свойствам малопригодны для военной службы где-либо, кроме своей знойной родины». У всех этих народов также не нашли «чувства общности русского отечества». К тому же ежегодное паломничество в Мекку указывало скорее на то, что в случае войны России с Османской империей народы Туркестана будут тяготеть к последней. Вывод был таков: «брать на военную службу опасно, обучать владению оружием и военному делу вообще означает готовить солдат для потенциального врага или обученные кадры для восставших сепаратистов». 

Иначе военное ведомство характеризовало туркмен. По мнению автора фактически единственной монографии посвященной Текинскому конному полку О. Гундогдыева, причин было пять: (1) у туркмен было сохранено самоуправление, (2) прекратились военные конфликты с соседними государствами и междоусобицы, (3) русская администрация поощряла земледелие у туркмен и помогала в этом вопросе, (4) в менталитете туркмен всегда высоки воинская доблесть и военная служба и (5) уважение и корректное поведение со стороны русских офицеров, отдававших дань доблести туркмен.  

Тем не менее, при рассмотрении ситуации в других регионах, идея создания национальных частей была отклонена. Чиновники считали, что несколько лет службы не сделают из представителей этих народов хороших солдат, а вот навык обращения с оружием будет получен, и неизвестно, против кого оно будет направлено в дальнейшем.

На основании этих выводов комиссии летом 1914 года Военное министерство подготовило законопроект, но в 1914 году в связи с началом войны его отложили. Между тем, к началу 1914 года от воинской повинности по национально-территориальному признаку были освобождены 7 млн человек.  Спустя год Военное министерство вспомнило о готовом законопроекте. 14 июня 1915 году в Ставке под председательством государя-императора, состоялось заседание Совета министров, на котором было намечено начать привлекать к отбыванию натуральной воинской повинности освобожденные категории населения. В законопроекте приводились три основные причины, по которым нерусское население империи освобождалось от военной обязанности: (1) политическая неблагонадежность, (2) незнание русского языка и (3) слабое здоровье. 

В случае принятия законопроекта можно было (с учетом тех категорий русского населения, на которое также распространялся ряд льгот и отсрочек) дополнительно привлечь из Туркестана - 148 тыс. Освобождение сохраняли 2255 тыс. человек в Туркестане. 

Проведение столь масштабной реформы призыва влекло за собой организацию новых административных органов - учреждений по воинской повинности. При этом в Туркестане, кроме Семиреченской области, посемейные списки нигде не велись. Эту работу планировалось поручить уездным начальникам. С финансовой точки зрения создание новых учреждений по воинской повинности должно было обойтись государству в 115 200 руб. единовременных и 143 тыс. ежегодных расходов. 

В августе 1915 года Государственная дума и Государственный совет высказались за незамедлительное привлечение к воинской службе коренного населения окраин, освобожденных от воинской повинности. В адрес туркестанской администрации был направлен запрос, на который последовал отрицательный ответ от туркестанского генерал-губернатора Ф.В. Мартсона. Он считал, что призыв коренного населения в ряды армии даже как временная мера в сложившихся условиях может вызвать недовольство. На это указывали религиозное единство с османской Турцией, культурная, социально-бытовая и климатическая неадаптированность к российским условиям, отсутствие кадров из числа коренных народов Туркестана для формирования специальных «инородческих» частей, а также и тот факт, что установление воинской повинности противоречит взыскиваемому с населения военному налогу. На этом переписка по вопросу воинской повинности для коренного населения края была закончена. Не возвращались к этому вопросу и в 1916 году. 

В середине августа 1915 года полковник Главного штаба Свищев совершил поездку в Семипалатинскую область. Он докладывал, что недоброжелательного отношения казахов к России не обнаружено, а настроение к Турции, объявившей войну России, недоброжелательное. Он также писал , что крестьяне-переселенцы и казаки недовольны привилегиями казахов в вопросе отбывания воинской повинности, а сами казахи стали реже прибегать к оседлому образу жизни из-за боязни в новом статусе отбывать военную повинность. 16 сентября Свищев докладывал о своей поездке генерал-губернатору Степного края Н.А. Сухомлинову. Последний также высказался за необходимость привлекать казахов к воинской повинности, привлекая в конные сотни сначала как охотников, а со временем сделать несение воинской повинности обязательным. 

В ноябре 1915 года в Государственную думу поступил законопроект Военного министерства «О привлечении к воинской повинности некоторых частей населения, освобожденных от нее до настоящего времени». Министерство считало, что военные угрозы на туркестанской и кавказской границах заставляли иметь там резерв обученных военному делу людей. Кроме того, при подавляющем большинстве в Туркестане коренного населения было важно подготовить русское население «к самообороне на случай возможных внутренних волнений». Тексты законопроекта, представленные в июле 1914 года и ноябре 1915-го, были практически идентичны. Исключение составляли выводы - «призывать - не призывать». Если в законопроекте, подготовленном Военным министерством в 1914 году, призыв был отсрочен «до лучших времен», в ноябре 1915 года «привлечение теперь же» на общих основаниях казахского населения Степных областей и Туркестана почиталось мерой, «вполне соответствующей общим государственным интересам».

Таким образом, в случае принятия нового закона в ряды русской армии можно было дополнительно призвать из Туркестана - 2603 тыс. (здесь мы видим беспрецедентное увеличение возможностей мобилизации в сравнении с ожиданиями 1914 г. - на 2455 тыс. человек).

27 ноября 1915 года законопроект рассматривался в Совете министров. Последний постановил: «Представление военного министра рассмотрением отложить, впредь до представления министром внутренних дел подробного по сему предмету отзыва, основанного на имеющих быть собранными негласным путем дополнительных сведениях». 22 декабря 1915 года законопроект был отозван начальником Генерального штаба. 

В начале 1916 года военный губернатор Семиречья генерал М.А. Фольбаум обратился к генерал-губернатору с просьбой разрешить ему сформировать несколько казахских сотен для усиления расположенных в Семиречье войск. Мартсон не возражал при условии, что офицерские и унтер-офицерские кадры будут набраны из отставных чинов Семиречинского казачьего войска и не последует возражений из Петрограда. Инициативе Фольбаума не суждено было обрести воплощение. Однако по собственному желанию казахи как добровольцы могли отправляться на фронт. 

Вопрос о призыве коренного населения региона и связанных с этим проблемах обсуждался и национальной интеллигенцией. Так, рассуждая о возможном призыве казахов в армию в условиях войны, газета «Казах» в 1916 году высказалась за нежелательность такого решения и сетовала, что «люди готовы смиренно принять любой поворот событий». Сторонники этой позиции полагали, что для казахов, никогда не проходивших военную службу в царской армии, будет сложно быстро адаптироваться к ней. Они предлагали направить делегацию для проведения «переговоров с правительством, Думой и передачи им мнения казахского народа», выдвигая предложения в случае решения о призыве провести мобилизуемых через мусульманские органы метрической регистрации для точного определения их возраста, разрешить проходить службу только в кавалерии и уравнять казахов в правах с казачеством как в вопросах землепользования, так и воинской службы. 

Летом 1916 года в Ставке состоялось совещание о производстве работ по устройству оборонительных сооружений в прифронтовых местностях. Выяснилось, что нужен 1 млн человек. Из народов, не несущих воинскую повинность, собирались создать рабочие дружины общей численностью в 550 тыс. человек. Совет министров обсудил эту проблему на заседаниях 3, 6 и 14 июня 1916 года. Уже 6 июня 1916 года Управление воинской повинности МВД направило секретную депешу туркестанскому генерал-губернатору, в которой сообщалось об одобрении законопроекта Советом министров. 

Принудительное привлечение населения ряда восточных окраин для обеспечения нужд действующей армии в 1916 году посчитали мерой безопасной и наименее хлопотной. В то же время в регионе на добровольной основе шла вербовка рабочих для тыловых нужд армии. Количественно она была незначительна и не могла решить острого вопроса нехватки рабочей силы в оборонной промышленности и прифронтовой зоне. Например, в Аулие-Атинском и Черняевском уездах Сырдарьинской области военно-инженерной организацией на тыловые работы было набрано из числа коренного населения около 10 тыс. человек. 

Так, 25 июня 1916 года Николай II подписал Высочайшее повеление «О привлечении мужского инородческого населения Империи для работ по устройству оборонительных сооружений и военных сообщений в районе действующей армии, а равно для всяких иных, необходимых для государственной обороны работ» в возрасте от 19 до 43 лет включительно. 

11 октября 1917 года на допросе в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства бывший военный министр Российской империи Д.С. Шуваев рассказал, как принималось это решение. Ставка требовала во что бы то ни стало найти рабочих. Европейская Россия такого количества людей дать не могла. Вспомнили о давно обсуждаемом законе «О привлечении к отбыванию воинской повинности инородцев», но все заинтересованные стороны признали необходимым этот вопрос отложить. «А между тем, - как вспоминал на допросе Шуваев, - нужно было во что бы то ни стало этих рабочих получить». 

Вернувшись из Ставки, Шуваев с разрешения председателя Совета министров Б.В. Штюрмера собрал у себя и.о. министра внутренних дел С.А. Куколь-Яснопольского, начальника ГШ генерала П.И. Аверьянова со словами: «Мне во что бы то ни стало, хоть тресни, а нужно рабочих, иначе... мы проиграем кампанию... В пределах каждого округа, Туркестанского, затем Сибирского, командующие войсками имеют право, имели, да и теперь, вероятно, имеют право призывать рабочих». 

На допросе у Шуваева спросили, почему он не сделал запросов генерал-губернаторам регионов, подпадавшим под действие нового закона. Бывший военный министр ответил, что это решение не было принятием нового закона. Шуваев искренне полагал, что данное решение полностью укладывается в рамки принятого 3 августа 1914 года «Закона о реквизиции», согласно которому можно было использовать «местных жителей» для «всякого рода работ, вызываемых военными обстоятельствами». 

Первоначально Шуваев стоял на точке зрения о необходимости просто объявить особый призыв или даже ввести воинскую повинность. «Меня поставили в узкие рамки, - оправдывался на допросе бывший министр, - …при начале было много суждений в Ставке, а тут пришлось поставить это в рамки реквизированных рабочих, без всяких надежд и предположений на будущее. И я смотрел на это, как на реквизицию». 

Далее Шуваев, Штюрмер и Куколь-Яснопольский решили, что Шуваев должен «испросить Высочайшее соизволение» на реквизицию рабочих. Первым в Ташкент о подписанном повелении телеграммой сообщил председатель Совета министров Штюрмер, предписав принять незамедлительные меры к призыву рабочих. На допросе Шуваеву был задан прямой вопрос: «Как случилось, что Штюрмер, обязанный согласно этого повеления сговориться с вами и относительно возраста, и относительно порядка исполнения этого повеления, сам дал телеграфное распоряжение о приведении в исполнение этого Высочайшего повеления?» - бывший военный министр отвечать отказался. 

На допросе Шуваев все время акцентировал внимание на том, что принятое повеление не было новым законом, что это был ранее принятый закон «О реквизиции», в рамках действия которого и хотели привлечь новых рабочих для тыловых работ. Однако у целого ряда государственных и политических деятелей России сложилось впечатление, что повеление нарушило 71-ю ст. Основного закона Российской империи, говорящую о том, что «русские подданные обязаны отбывать повинность» только «согласно постановлению закона». 

Иными словами, что Высочайшее повеление 25 июня 1916 года было принято не в рамках уже действующего закона, а само по себе являлось новым законом, который принимать без обсуждения и одобрения Государственной думы и Государственного совета никто не имел права. 

Вдогонку к Высочайшему повелению 27 июня 1916 г. последовал циркуляр МВД «О привлечении реквизиционным порядком инородцев к строительным работам в районе действующей армии». Реквизицию предписывалось провести в кратчайший срок. 

Высочайшее повеление 25 июня 1916 года полностью порывало с традиционными формами отношений нерусских народов империи с Русской армией: или добровольное вступление в боевые части, или откуп посредством военного налога. Принудительная мобилизация на тыловые работы заведомо ставила «туземцев» в унизительное положение по отношению к фронтовикам. 

Освобождение от воинской службы было постоянным источником неприязни со стороны тех, кто служил в армии, и их родственников (3). В условиях начавшейся войны подобная привилегия порождала в русском обществе упреки в том, что кто-то собирается уцелеть за чужой счет. С другой стороны, как справедливо отмечает Владимир Лапин, существовал риск превращения этнически однородных воинских формирований в символы национального суверенитета, что в сочетании с иными проявлениями к национальной независимости могло расцениваться как угроза целостности империи (4). 

Добровольчество как способ пополнения действующей армии отвечало прежде всего пропагандистским задачам, но не решало вопроса регулярного и планомерного поступления в нее воинских контингентов (1). 

Правительство обходило стороной регионы подозрительные либо в связи с недавним вхождением в состав России, либо вследствие их стремления к национальному самоопределению. Русское население, переселяемое в рамках государственной программы по «обрусению окраин», часто освобождалось от службы в качестве меры, поддерживающей не очень стабильную и благоприятную для последних демографическую ситуацию. 

Помимо этого, на наш взгляд, существовала еще одна причина «непризыва», лежавшая в стороне от национальной политики. Русской императорской армии для удовлетворения своего комплектования было достаточно мобилизационных ресурсов Центральной России, и в дополнительных людских ресурсах она не испытала бы необходимости, не окажись мировая война такой затяжной. 

Однако мировая война все больше приобретала затяжной характер. Тем не менее даже в условиях затяжной войны, вернее - особенно в условиях такой войны, соображения экономической рентабельности приобретали первостепенное значение. Не только фронт требовал постоянной подпитки людскими ресурсами. Все более остро вставал вопрос о нехватке рабочих рук на промышленных предприятиях Центральной России.