Вообще, процесс самовольного переселения крестьян в Туркестан начался еще в конце XIX века.  По правилам, действовавшим с 1886 года, к переселению в степь допускались «исключительно русские подданные христианских вероисповеданий, принадлежащие к состоянию сельских обывателей». Кроме того, здесь могли селиться после выхода в отставку чины местной администрации, офицеры и солдаты.

Принимая в расчет достаточно высокую плотность населения в Сырдарьинской, Самаркандской и Ферганской областях, а также агроклиматическую специфику региона, было очевидно, что для заселения свободных, орошаемых земель не было. Кроме того, Положение об управлении Туркестаном обещало сохранить за местным населением земельные угодья. 

В 1903 году были изданы «Правила добровольного переселения сельских обывателей и мещан на казенных землях в областях Сырдарьинской, Ферганской и Самаркандской», а 6 июля 1904 года был обнародован новый переселенческий закон. На его основе все ранее прибывшие в Туркестан самовольные переселенцы были «узаконены». В 1905 году в Туркестане была создана Переселенческая партия, имевшая задачей выявить на местах колонизационный фонд и приступить к устройству переселенцев, однако переселенческое дело в крае оставалось неорганизованным из-за нехватки средств и свободных орошаемых земель. Но после революции 1905–1907 гг. положение изменилось. Наряду с насаждением хуторов и отрубов, новая аграрная политика предполагала массовое переселение крестьян за Урал, в том числе в Туркестан. В Туркестане переселенцы в основном устремились в степные районы Семиречья и Сырдарьинской области, но значительная часть неустроенных переселенцев возвращалась в Центральную Россию. В результате основную массу осевших в Туркестане переселенцев составляло беднейшее крестьянство, которое надеялось получить здесь то, чего у них не было в России, а именно землю и хозяйственную самостоятельность. Это резко противоречило интересам государственной политики России, поскольку власть считала, что эти «неблагонадежные элементы… являли собой серьезную опасность для существующего строя».

Особенно остро вопрос стоял в Семиречье. Здесь столкнулись интересы трех групп населения: казаков, кочевых казахов и русских поселенцев. Все они претендовали на определенные участки земли. Казахи оказывали активное, часто вооруженное сопротивление, поскольку считало, что у них самым беззаконным образом отнимают их земли. Оно посылало жалобы в Государственную думу, Туркестанскому генерал-губернатору и П.А. Столыпину. В ответ из Петербурга поступали грозные приказы, что всякое сопротивление будет подавлено военной силой.

В целом, первоначальные проекты переселения выглядели утопически. К примеру, в сообщении генерала Н.М. Анненкова Русскому Императорскому Географическому обществу «Средняя Азия и ее пригодность для водворения в ней русской колонизации» от 1889 г. не было ни слова о насильственной конфискации и захвате земель переселенцами, а только «оросить», «освоить», «облагородить». В своеобразном наказе правительству, разработанном Н.М. Анненковым, содержались такие требования составить точное описание участков, которые могли бы использоваться под переселение, изучить и претворить в жизнь лучшие системы ирригации и орошения, открыть сельскохозяйственные школы с образцовыми фермами, чтобы ознакомить переселенцев с возделыванием местных культур. На практике же все выходило иначе.

III Государственная дума с первых дней своей законодательной деятельности твердо встала на сторону поощрения свободного переселения. 10 ноября 1907 года, по предложению октябристов, была сформирована Переселенческая комиссия. Эта была самая многочисленная из всех думских комиссий. Она состояла из 66 человек.

Как относились различные фракции к переселению? Правые считали, что проблема малоземелья решается неэффективно и видели  необходимость в расширении площади земель, отводимых под переселение. Депутаты-мусульмане придерживались мнения, что без разрешения в законодательном порядке аграрного вопроса невозможна правильная организация переселения. Социал-демократическая фракция обвиняла правительство в нарушении и ущемлении прав старожилов. 

Другой вопрос касался землеустройства местного населения. Тут мнения разделились. Мусульманская фракция считала, что в Туркестане земли, занимаемые коренным населением, не могут считаться государственными, поскольку над ними распространялось лишь политическое господство России. Поэтому всякое изъятие этих земель, считали они, должно было считаться незаконным. Это положение подтверждалось обязательством, взятым на себя Россией после завоевания сохранить за местным населением права землепользования. В ходе рассмотрения сметы расходов Переселенческого управления на 1908 год, мусульманская фракция, признавая всю важность правительственных мероприятий в этой сфере, высказалась за недопустимость применяемых властями методов. Трудовики, кадеты и прогрессисты не оспаривали права государства на казахские земли, но полагали, что без издания специального закона, регулирующего отношения между населением и государством решить проблему невозможно. Октябристы настаивали на открытии Туркестана для русского переселения, а уже после, провозглашали они, следует «отнестись со всей заботливостью к местному населению, и сделать изъятие излишков наименее болезненным».

Переселению в Туркестан Дума уделяла особое внимание, и оно главным образом было связано с вопросом изъятия «излишков» у кочевников. Некоторые депутаты говорили, что кочевники, на самом деле, уже давно ведут оседлое хозяйство и лишь по недоразумению считаются кочевым народом. Изымать земли в таком случае – значит становиться в прямое противоречие со статьей 279 Туркестанского положения, по которой с переходом кочевого населения к оседлому быту, вся обрабатываемая ими земля переходит в их пользование.

13 июня 1908 года в Государственную думу был внесен законопроект «Об учреждении землеустроительных комиссий и земельном устройстве киргиз Уральской, Тургайской, Акмолинской, Семипалатинской, Сырдарьинской, Семиреченской и Закаспийской областей». Авторы предложили создать в названных регионах областные комиссии, в состав которых входили бы и представители коренного населения. Цель законопроекта - вместе с водворением русских переселенцев производить одновременно и поземельное устройство старожилов. К октябристам и кадетам в этом вопросе присоединялись прогрессисты, трудовики и мусульмане. В законопроекте отмечалось: «Ввиду того что в течение более десяти лет на землях, занятых киргизским населением, производятся землеотводные работы по образованию переселенческих участков, а между тем коренное население – киргизы остаются в земельном отношении неустроенными, благодаря чему может создаться крайне ненормальное положение вещей». Однако Главноуправляющий землеустройством и земледелием А.В. Кривошеин заявил, что «ведомство считает пока несвоевременным обязательное сплошное повсеместное землеустройство… и отказывается от закрепления земли в собственность кочевников, не переходящих еще к оседлости, и намеренно твердо держаться в этом деле действующего закона». Это означало, что земли у населения правительство собирается отбирать и дальше. Некоторые члены Думы всерьез опасались, что такая политика «изгнания кочевников в пески» заведет сельское хозяйство региона в тупик, на что А.В. Кривошеин ответил: «изгоняли, и будем изгонять».

Летом 1909 года Семиреченскую и Семипалатинскую области со служебной поездкой посетил депутат Государственной думы, член переселенческой комиссии, А.Л. Трегубов. Он объехал всю область, но особое внимание уделил Лепсинскому и Копальскому уездам, поскольку заселение этих двух уездов русскими переселенцами представлялось особенно важным ввиду того, что восточная их часть соприкасалась с Китаем. Через всю поездку красной нитью проходит нескрываемое восхищение плодами деятельности переселенческих организаций. Ниже - приведенные им цифры по земельному фонду Семиречья, пригодному для колонизации. 

Подводя итоги своей поездки, он с сожалением восклицал: «Грех перед Богом и совестно перед людьми, что, имея такую массу… плодородной земли в таком благодатном крае, как Семиречье, русские крестьяне… никак не могут попасть туда. Что касается местного населения, то оно в результате колонизации практически ничего не теряет в необходимом, а если и теряет, то только в излишнем». Саму идею переселения в Семиречье А.Л. Трегубов считал задачей стратегической в плане внешней политики России на Востоке. «…Жемчужина наших владений, – отмечает он, – на которую пробуждающийся Китай смотрит с нескрываемым вожделением, остается забытой в руках полудиких инородцев-кочевников, которые в случае нашествия китайцев… обратятся против нас же, близоруко не замечающих грозящей опасности». Того же мнения придерживался чиновник особых поручений при Переселенческом управлении Н. Гаврилов, побывавший осенью 1910 году в Самаркандской, Сырдарьинской и Ферганской областях. Его позиция перекликается с позицией А.Л. Трегубова – «русского населения здесь горсть среди миллионной загадочной, в своей замкнутости и религиозном фанатизме, толпы туземцев». 

Осуществление переселения также во многом зависело от личных взглядов генерал-губернаторов Туркестана. Часто местная и центральная власть не могли достичь консенсуса. Так, военный губернатор Семиречья М.Е. Ионов еще в 1906 году подчеркивал, что благополучие одних русских подданных нельзя основывать на насильственном захвате собственности у других. Ионова поддерживал Гродеков, который выступал за передачу переселенцам только реально пустующих земель или земель, орошенных за счет государства. Таким образом, вырисовывались две стороны конфликта: местная администрация во главе с генерал-губернатором Н.И. Гродековым и Главное управление землеустройства и земледелия в лице начальника Семиреченской переселенческой партии Велецкого. Гродеков требовал отставки Велецкого, но неожиданно сам остался не у дел.

В докладной записке Главного штаба от 31 января 1908 года говорилось, что противоречие между Главным управлением землеустройства и земледелия и мнением Туркестанского генерал-губернатора заключается в том, что управление считает возможным самую интенсивную колонизацию Туркестана. Единственным препятствием к этому Управление считает полное нежелание со стороны туркестанской администрации содействовать этому делу. 

В этот конфликт вмешалась Государственная дума. 19 декабря 1908 года 62 депутата обратились с запросом к председателю Совета министров П.А. Столыпину по поводу нарушения Туркестанским генерал-губернатором правил от 13 июня 1889 года. Они оговаривали порядок образования переселенческих участков и участков для коренного населения, при котором генерал-губернатору предоставлялось право утверждать норму земельного обеспечения казахов. Земельные излишки при этом должны были передаваться под колонизацию. В 1907 году переселенческая партия запроектировала 50 таких участков, но генерал-губернатор отказался их утверждать и поручил перепроверить представленные данные военному губернатору Семиречья. Главное управление земледелия и землепользования посчитало этот шаг Гродекова нарушением законодательства. Телеграммой от 25 января 1908 года оно уведомило губернатора о том, что право проверки образованных переселенческих участков принадлежит комиссии Главного управления. Гродеков согласился на создание комиссии, но продолжал настаивать, что ее решения все-таки должны утверждаться начальником края. В депутатском запросе Туркестанский генерал-губернатор открыто обвинялся в «фактическом уничтожении свободы переселения в Семиречье».

От председателя Совета министров требовали принятия незамедлительных мер для наведения порядка, иначе срывалась акция государственного масштаба. Меры правительства не заставили себя долго ждать. Вместе с Гродековым были уволены его заместитель Кондратович, губернатор Семиречья Ионов и начальник Управления земледелия и государственных имуществ в Туркестане Лазуревский. Через год та же ситуация повторилась с преемником Гродекова Мищенко и новым начальником Управления земледелия и государственных имуществ в Туркестане Пильцем. Они тоже были уволены за косвенное сопротивление насильственному изъятию земель у казахов и киргиз.

В своем письме Столыпину Мищенко обвиняет Главноуправляющего землеустройства и земледелия Б.А. Васильчикова в «невнимательном отношении к нуждам коренного населения». Мищенко, как и его предшественник, считал, что все переселенческое дело в крае должно быть подчинено исключительно власти генерал-губернатора, так как ему лучше известны местные условия, чем Главному управлению землеустройства и земледелия, а подобная двойственность в подчинении приводит к «недоразумениям и пререканиям». Доводы Мищенко были не лишены здравого смысла, так как переселением занималось сразу несколько организаций, имевших различное ведомственное подчинение, и все они тянули в разные стороны, в зависимости от узковедомственных и корыстных интересов. Руководство края лучше представляло последствия политической катастрофы, которая могла вылиться в полномасштабное антирусское восстание. И если бы эти худшие прогнозы сбылись, то отвечать за последствия и «успокаивать окраину» пришлось бы именно им. Поэтому Мищенко категорически отказывался санкционировать действия переселенческих комиссий с принятием на себя ответственности за их действия. Он считал, что самовольное переселение можно прекратить через отмену всяких льгот, невыдачу ссуд, отмену освобождения от воинской повинности и уплаты податей.

В конце концов, недоразумения с Туркестанской администрацией улеглись с назначением в 1909 году Туркестанским генерал-губернатором А.И. Самсонова, однако государству все еще был нужен закон, по которому оно беспрепятственно могло конфисковать земли у коренного населения. Тут уместно рассказать о статье 270 Положения об управлении Туркестанским краем. Эта статья предоставляла земли, находящиеся в распоряжении местного кочевого населения, в их бессрочное пользование. В 1910 году Главное управление землеустройства и земледелия обратилось в Государственную думу с законопроектом о дополнении этой статьи.

В чем же был смысл этого дополнения? Главное управление землеустройства и земледелия просило внести в прежний закон «маленькую поправку», а именно, что «земли, могущие оказаться излишними для киргизов, передаются в ведение Управления». В объяснительной записке к нему правительство высказало два основных момента: (1) необходимость усиления русского населения в Туркестане и (2) наличие в Туркестане, особенно в Сырдарьинской области, большого запаса земель, не используемого кочевниками и пригодных для переселенцев. 

Законопроект вначале обсуждался в Переселенческой комиссии Государственной думы, которая пришла к выводу: «На основании ныне действующих узаконений, все эти земли находящиеся в пользовании киргизов как в Степных областях, так и в Туркестанском крае, составляют государственную собственность, причем в ст. 120 Степного положения, сказано, что излишние для киргизов земли поступают в ведение Главного управления землеустройства и земледелия. Хотя в Положении об управлении Туркестанским краем и нет специального указания, тем не менее в силе ст. 279 этого Положения, по которой за киргизами могут быть закреплены земли только после перехода их на оседлое положение, и только те угодья, которые ими обрабатываются». Из сопоставления этих статей закона нельзя не прийти к заключению, что государство имеет полное право распоряжаться землями, «излишними для киргизов».

В итоге комиссия рекомендовала собравшимся членам Думы принять законопроект в следующей редакции: «В дополнение к ст. 270 Туркестанского положения постановить: земли могущие оказаться излишними для кочевников, поступают в ведение Главного управления землеустройства и земледелия». 7 апреля 1910 года он поступил на рассмотрение Общего собрания Государственной думы. Депутаты приступили к обсуждению законопроекта. Его принятие затянулось с апреля по декабрь. 5 декабря 1910 года законопроект был принят большинством голосов членов комиссии, несмотря на решительные протесты оппозиции. Уже 19 декабря законопроект стал законом.

Вообще, обсуждение законопроекта в Думе было бурным. Мнения депутатов разделились. Вот что говорил депутат Волков, выступая от фракции народной свободы: «Правительство зовет нас на путь, которым оно идет, к сожалению, уже давно, почти на всех наших окраинах. Оно стремится среди киргизского населения края создать то же резкое недовольство, ту же глухую ненависть, которую оно уже создало и среди киргизов Степных областей и Семиречья, и среди народов Кавказа, и среди поляков, и среди евреев. Не знаю, пойдете ли вы на этот путь, но мы, я говорю от имени фракции народной свободы, на этот путь не пойдем, и будем голосовать против настоящего законопроекта». Секретарь переселенческой комиссии III Государственной думы, депутат Трегубов заметил, что «в переселенческой комиссии не раздавались голоса против настоящего проекта по существу. Большинство комиссии указывало на его спешность, указывало на его несвоевременность, но по существу против предлагаемого законопроекта не говорил никто. И даже оратор от фракции народной свободы, депутат Волков, не был «против», а говорил о неподготовленности, да не о своевременности».

Также приведем позицию по переселению депутата епископа Митрофана: «Итак, с точки зрения бытовой, с точки зрения общегосударственной, конечно трудно возражать против необходимости открытия переселения в те места, которые остаются необработанными, ибо местное население является случайным владельцем обширных пространств».  Позиция депутата Максудова была следующей: «Признание киргизских земель государственной собственностью я считаю актом глубоко не справедливым. Почему? Потому что земли, занимаемые киргизами, были собственностью киргизских родов...». Депутат Тевкелев обратил внимание на отсутствие в Думе депутатов от Туркестана. Он указал, что правительство и Дума не провели ни одной реформы, направленной на культурное и экономическое развитие Туркестана. Оратор утверждал, что в определении излишков царит полный произвол. Но самой лаконичной, но емкой по содержанию, была речь Милюкова: «Господа, прежде чем вы проведете этот самый короткий, и, быть может, самый циничный из всех законов, который продиктован в III Государственной думе нашим реакционным правительством, я хочу еще раз обратить ваше внимание на то, до какой степени этот закон юридически незащищен, практически не нужен и политически опасен».

Большинство депутатов не волновала судьба тысяч людей, которые в одночасье перестали быть хозяевами собственной земли. Их волновало юридическое обоснование принимаемой поправки. Господствовал взгляд, что окраина лишь тогда считается присоединенной, когда она заселена русскими людьми из числа «надежного элемента», только в этом случае можно чувствовать себя хозяевами. 

Между тем, ревизия Палена установила, что земельный запас, пригодный для использования переселенцами в Туркестане, «крайне незначителен», а те земли, которые уже используются переселенцами, используются в основном только для выращивания зерновых, а не хлопка. 

Пален, к слову, был уверен, что русское владычество в Туркестане будет сохранено только при таком типе колонизации, при котором будет обеспечено «тяготение коренного населения к русской власти и уважение его к ее законной справедливой деятельности». Но правительство продолжало добиваться своего, не слушая ни Палена, ни голосов депутатов Государственной думы, которые предрекали возможность волнений и мятежей среди коренного населения. Делая некоторые выводы, хотелось бы отметить, что принятие дополнения к ст. 270 Туркестанского положения, усугубило ситуацию в регионе, заложив еще один камень в основание будущих антиправительственных выступлений в 1916 году.