Определенный интерес представляет эволюция избирательной системы постсоветского Казахстана и, в частности, ее ведущего звена – Центризбиркома.
Известно, что в советский период избирательные органы создавались накануне предстоящих выборов в Советы народных депутатов различных уровней и прекращали свою деятельность после подведения итогов проведенных выборов. Такая ситуация сохранялась и в первые годы независимого развития Казахстана. Но начавшиеся в стране политико-правовые реформы, нацеленные на коренные изменения в области государственного строительства, связанные с учреждением поста Президента, необходимостью модернизации представительных органов различных уровней и ожидаемым повышением активности политических партий, актуализировали вопрос о создании постоянно действующего государственного органа, занимающегося исключительно организацией и проведением избирательных компаний.
Однако, ни действовавшая в период Конституции Казахской ССР 1978 года, ни внесенные в нее поправки об избирательной системе от 12 сентября 1989 года, ни Закон об учреждении поста Президента от 24 апреля 1990 года этот вопрос не решили. Имевшиеся в них положения об утверждении состава Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов еще не означало создание принципиально новой по содержанию системы избирательных органов, отрицающей прежний, советский порядок формирования и функционирования избирательных комиссий.
По инициативе Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаев, 8 декабря 1993 года Верховный Совет Республики Казахстан принимает Постановление «Об избрании Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан» № 2571-II, которое дало отсчет рождения новой системы избирательных органов Казахстана.
Уже на следующий день, 9 декабря 1993 года был принят Кодекс о выборах Республики Казахстан, который фактически стал первым правовым документом, определившим работу Центризбиркома. В нем представлена иерархически выстроенная система избирательных комиссий: Центральная – территориальная – окружная – участковая избирательные комиссии.
При этом ст. 9 Закона предусматривает, что «Центральная избирательная комиссия Республики Казахстан является постоянно действующим органом Республики Казахстан». Все члены Центризбиркома, включая Председателя, назначаются Президентом. Изменения в ее состав в последующем также производятся Президентом.
На первый взгляд, кажется, что это явный отход от демократических принципов формирования такого важного государственного органа как Центральная избирательная комиссия, которая, в первую очередь, призвана обеспечивать незыблемость этих принципов. Такое ложное впечатление может сложиться, если отвлечься от той сложной политической ситуации, сложившейся в Казахстане в 1993 году. В этом, году назревающий политический кризис всей системы представительной власти в Казахстане, достиг своего пика. Начавшийся в Алматы процесс самороспуска районных Советов народных депутатов получил продолжение в других регионах. Ситуация усугубилась тем, что больше половины депутатов Верховного Совета заявили о своем намерении досрочного сложения полномочий.
Было ясно, что в стране предстоят широкомасштабные избирательные компании, для проведения которых необходима действенная государственная структура, способная в оперативном режиме подготовить и провести выборы в представительные органы, начиная с Верховного Совета и завершая низовыми уровнями. Его предстояло создать в кратчайшее время, чтобы предотвратить образование на длительное время вакуума представительного безвластия. Прежние структуры – Верховный Совет и местные Советы, занимавшиеся вопросами формирования избирательных органов, в силу указанных причин, выпали из списка полномочных учредителей избирательных комиссий.
В связи с этим и с учётом других обстоятельств текущего на тот период момента следует признать единственно верным, отраженное в Кодексе о выборах, решение предоставить право формирования Центральной избирательной комиссии всенародно избранному Президенту, находящемуся под грузом ответственности перед казахстанским обществом. Мера была вынужденная, продиктованная стечением негативных обстоятельств начала транзитного периода. Но вместе с тем, она положила начало формированию избирательных органов и их развитию в соответствии с демократическими принципами и на основе «Положения о Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан», утвержденного Постановлением Президента Республики Казахстан от 21 декабря 1993 года № 1469.
Стабилизация политической обстановки в стране к 1995 году позволила шире внедрять демократические принципы формирования государственных органов. Единоличное решение Президентом многих вопросов государственного строительства стало уступать место совместным с Парламентом решениям. Одно из свидетельств этому ст. 56 Конституции 1995 года, согласно которой решение о персональном составе принимает не Президент, как это было ранее, а Мажилис по представлению Президента.
В рамках конституционной реформы 2007 года этот порядок был изменен в пользу повышения роли Сената и Мажилиса в формировании Центризбиркома. В соответствии со ст.58 Конституции Республики Казахстан 2995 года они назначают по два члена Центризбиркома, а ее Председатель и два члена назначаются Президентом. Тем самым устраняется зависимость всего состава Центризбиркома от своеволия Мажилиса, что не исключено при возможных противоречиях между Мажилисом, с одной стороны и Президентом, Сенатом, другими ветвями власти с другой.
Находясь на вершине пирамиды избирательных органов Центризбирком обладал полномочиями, обеспечивавшими централизацию в вопросах формирования нижестоящих избирательных комиссий. Так, в соответствии с Конституционным законом Республики Казахстан 1999 года «о внесении изменений и дополнений в Указ Президента «О выборах в Республике Казахстан» областные и окружные избирательные комиссии образуются Центризбиркомом по представлению акимов областей, а нижестоящие территориальные избирательные комиссии – вышестоящими по представлению соответствующих акимов.
Впоследствии, по мере роста политической активности партий и других общественных объединений, произошла децентрализация процесса формирования избирательных комиссий. Конституционным законом Республики Казахстан от 14 апреля 2004 года внесшим дополнение в избирательное законодательство, был определен пятилетний срок полномочий избирательных комиссий. Кроме того, было установлено, что территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии избираются соответствующими маслихатами на основе предложений политических партий. При этом каждая партия вправе представлять одну кандидатуру в состав соответствующей комиссии. В случае отсутствия предложений от политических партий, маслихаты включают в состав избирательной комиссии кандидатуры от общественных объединений и вышестоящих избирательных комиссий.
Логическим продолжением этих норм избирательного законодательства явилось освобождение от обязанностей члена избирательной комиссии представителя партии, прекратившей свою деятельность. Эта новелла введена Конституционным законом Республики Казахстан от 15 апреля 2005 года № 44 «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон «О выборах в Республики Казахстан».
Аналогичным Конституционным законом от 9 февраля 2009 года № 129-IV установлена демократическая процедура формирования руководящего состава Центральной избирательной комиссии, при которой заместитель Председателя и ответсекретарь избираются членами Центризбиркома на ее первом заседании.
Таким образом, эволюция законодательства и основанная на нем деятельность Центральной избирательной комиссии за истекшие почти 25 лет деятельности показывает, что постепенная демократизация порядка ее формирования стала главным фактором успешного проведения многочисленных выборов Президента, депутатов Парламента и местных представительных органов.
А.М. АУАНАСОВА,
доктор исторических наук, профессор ИИГ КН МОН РК,
Е.К. НУРПЕИСОВ,
кандидат юридических наук, доцент ИИГ КН МОН РК
