Российское правительство обсуждало необходимость проведения земельного поравнения, как, кому и в каком количестве должно быть предоставлено право пользования землей: «Прежде всего, право пользования должно быть предоставлено каждому киргизу, желающему вести хозяйство, но отнюдь не спекулянтам, берущим землю ради передачи ее другому». Земля могла бы быть отводима и отдельным лицам, и коллективным единицам, но преобладающей формой землепользования считалась именно общинно-родовое.
В то время земельных общин, состоявших даже из одного аула, не говоря уже об одном хозяйстве, было весьма немного, громадное же их большинство состояло из нескольких аулов и хозяйств:
Здесь речь идет о землях обособленного пользования. Оказывается, что в Зайсанском уезде целых 15% общин имели земли на душу не свыше 15 десятин, а в горной части Павлодарского уезда - почти 10%. В этих двух уездах около 25% общин имели не свыше 50 десятин на душу. Между прочим, в этих цифрах сказывалась разница между равнинными уездами (Актюбинский или Омский уезд) и горными. В последних уездах землевладение было дробнее, чем в первых. Что касается распределения земли внутри общины, то его можно учесть лишь косвенным путем, по количеству скота, принадлежавшего отдельным хозяевам. Подобная группировка была сделана статистиками и, изучив таблицы «Материалов», мы увидим, что состав общин был неравномерным: рядом с богачами, имевшими сотни и тысячи голов скота, имелись бедняки с одной лошадью, а то и вовсе без лошадей и с некоторым количеством прочего скота. Также стоит обратить внимание, что часто в общинах проживали «сторонние», т.е. безземельные, которые пользовались землей общины только с разрешения. Оговорюсь, что безземельными аулы являлись лишь по отношению к пастбищам обособленного пользования, на общие же пастбища они имели равное с прочими право.
Как видим, во всех этих уездах, как равнинного характера, так и гористых, менее половины имели в своем составе более одного аула. Резко различались в этом отношении равнинные и горные уезды – в первых преобладали крупные общины, в последних - мелкие.
За редким исключением, богачи стремились захватить в свое пользование обособленную территорию, ибо им было тесно рядом с другими. Родовые же казахи предпочитали пользоваться землей сообща с другими, что для них представляло преимущества.
Русские исследователи поравнения наделов считали, что количество земли, предоставленное в пользование известных лиц или групп, должно было быть рассчитано соответственно определенным для каждого района нормам на каждое хозяйство, соразмерно числу едоков в нем. Они полагали, что ввиду уравнительности землепользования сомнительно, что нашлось бы большое число хозяев, пожелавших бы получить землю в свое единичное пользование. Они считали гораздо более вероятным то, что группировка осталась бы та же (родовая) и, что поддерживать родовую общину не следовало, но необходимо было дать ей возможность превратиться в свободный союз. Что касается уравнительности землепользования между отдельными хозяйствами, то она бы достигалась предоставлением права держать скот не больше, чем полагалось по норме. Всякие излишки скота против нормы подлежали прогрессивному обложению в пользу общины, поскольку скот пользовался бы ее территорией, и в пользу более широких групп, если дело шло о площадях общего пользования. Уравнительность землепользования между отдельными группами в дальнейшем, могла быть достижима или расселением в пределах рода, или переселением на незанятые площади, или путем прогрессивного обложения общин многоземельных, имевших излишки скота.
Земельные нормы должны были быть выработаны для однообразных в естественном и хозяйственном отношениях районов. Нормы должны были быть разных типов: исключительно скотоводческая там, где население вовсе не занималось земледелием, и скотоводческо-земледельческая для тех районов, где земледелие в большей или меньшей степени стало обычным занятием казахов. Скотоводческая норма выражала бы собой наименьшее количество пастбищных, а где известно сенокошение - и сенокосных угодий, необходимое для прокормления такого стада, которое покрывало бы потребительные нужды хозяйства. Говорить о трудовой норме применительно только к скотоводству не приходилось, ибо никаких пространств не хватило бы по этому расчету. К примеру, по расчету для Омского уезда 3 пастуха могут выпасти табун в 1 000 лошадей. В уезде 10 200 мужчин рабочего возраста. Предполагая, что только половина их будет пасти лошадей, пришлось бы отвести, при норме в 8 десятин на лошадь в год свыше 12 миллионов десятин только для лошадей, тогда как площадь уезда не превышала 4,5 миллиона десятин. Пастбищные нормы должны были быть исчислены как для площадей обособленного, так и общего пользования.
Земледельческо-скотоводческая, а местами и сугубо земледельческие нормы должны были быть исчислены применительно к существовавшему уровню хозяйства. Выдел их в натуре необходимо было производить в согласии с установившимися обычаями, особенно ввиду того, что удобные для пахоты земли были расположены неравномерно по всей территории степи, и сплошь, и рядом на одной и той же территории были расположены пашни казахов различных ветвей, имевших свои зимовки за многие десятки верст от пашен. Установление земельных норм и проведение их в жизнь происходило бы при участии органов местного самоуправления. Эти же органы обязывались ведать все земельные дела, решение коих в случаях, особенно спорных и сложных, передавалось бы в следующие инстанции. На этих же органах должно было лежать удовлетворение требований земли со стороны многотысячной массы безземельных, которые в начале ХХ века жили на казачьих, крестьянских, кабинетских и казенных землях на арендных началах, но с земельной реформой хлынули бы на земли предков.
При обобществлении земли встал бы весьма важный вопрос: как быть с богачами-скотоводами, имевшими стада в сотни и тысячи голов? Следовало ли экспроприировать все излишки скота сверх нормы, или найти другой выход? Исследователи полагали, что экспроприация скота в глазах казахов явилась бы правонарушением, и прибегать к этой мере не следовало бы. Однако существовал другой способ более мирного решения вопроса - это поставить многоскотных казахов в необходимость сократить размер своих стад до уровня нормального стада. Достигнуть этого можно было путем установления прогрессивного налога на стада богачей за предоставление им права пользования теми земельными излишками, которые оставались за наделением. Налоги эти поступали бы в общие сборы по краю, за пользование за надельными землями и на нужды самих общин, за пользование землями общины, если у общин оказывались излишки. При определении величины налога необходимо было сохранить некоторую постепенность, ибо слишком высокое обложение принуждало бы хозяев разом ликвидировать свое скотоводство.
Землеустройство казахов необходимо было производить с расчетом, чтобы они могли развивать свое земледельческое хозяйство там, где оно уже существовало, или начинать его, где оно было возможно, но еще не привилось. Вместе с тем необходимо было оставлять за казахами, обращавшимися к земледелию и переходившими к оседлости, право на пастбища общего пользования, ибо лишение этого права поставило бы их в менее благоприятные условия сравнительно с кочевниками. Наряду с этим необходимо было принять целый ряд мер культурно-просветительного и хозяйственно-экономического характера, чтобы облегчить казахам переход от их хозяйства к новым формам.
Также любопытно было проследить, насколько желательно и осуществимо не обобществление казахских земель, а передача их населению в полную собственность с правом передачи любому желающему. Относительно последнего вряд ли могли быть сомнения: если бы был издан такой закон, которым земля передавалась в собственность группам или отдельным лицам, да еще на правах выкупа, то казахи намного раньше постигли бы всю прелесть института частной собственности на землю, и мобилизация земельной собственности пошла бы полным ходом. Охотников на эти земли найдется немало и из местных, и из пришлых особенно в годы переселения, когда владельцы крупных тонкорунных стад были поставлены в необходимость или уничтожить свои стада, или уйти с ними с Кавказа и восточных губерний. Несомненно, что скупкой земель занялись бы и богатые казахи. Конечно, вскоре появилась бы масса обезземеленных казахов, которым пришлось бы или брать землю у богачей на продиктованных ими условиях аренды, или порвать с землей и встать в ряды пролетариата.
Более спорен вопрос, насколько это было желательно для русских колонизаторов. Известно, что когда заходил вопрос об отводе земель в пределах Степного края в частную собственность, то почти все местные общественные учреждения и даже некоторые правительственные, как местные, так и центральные высказались против на том основании, что «институт этот чужд и ввести его, значит, обречь население на все то, что перенесло и переносит население Европейской России благодаря ему». Материалы экспедиции Министерства земледелия и государственных имуществ Российской империи давали немало примеров того, как тяжело приходилось казахам на землях тех немногочисленных собственников, которые создались в Степном крае вследствие продажи офицерских участков сибирского казачьего войска в частные руки. По мнению русских чиновников начала ХХ века, производство опыта насаждения частной собственности в широких размерах было нежелательно потому, что существование переселенческих поселков, получавших землю в оброк, наглядно показывало, что даже завзятые поклонники частной собственности (немцы-колонисты, выходцы из Прибалтийского края, из малороссийских губерний) мирились с тем, что земля принадлежала казне и давалась им лишь в пользование.
