Проблема развития системы управления в Казахстане в составе Российской империи является актуальной в отечественной исторической науке. Актуальность данной проблемы обусловлена возрастающим интересом к изучению традиционных институтов власти. Реформы второй половины XIX века подвергли трансформации механизмы управления кочевыми общинами. Реализация этих процессов и их результаты составляют многозначную научную проблему. Например, проблема исторической оценки влияния российских административных реформ. С одной стороны, в прежней советской историографии все реформы характеризовались как прогрессивные. С другой стороны, с обретением независимости в исторических публикациях казахстанских историков оценка стало диаметрально противоположной: все колониальные реформы Российской империи в отношении окраин были направлены на усиление власти метрополии, а привлечением представителей родовой знати российская администрация стремилась усилить контроль над территорией казахских родов, любых выступления против реформ, изъятия земель, ограничения перекочевок жестоко подавлялись казачьими войсками. В этой связи, историческая наука нуждается, насколько это возможно, в качественно иной оценке событий прошлого.
В значительной степени имперский характер Российского государства в плане организации системы территориального управления проявлялся в особом отношении к созданию управленческих структур во вновь присоединяемых землях и определению их места в общей структуре управления Российской империи. Включение в состав Российской империи территорий с иноязычным населением каждый раз ставило перед властью проблему включения его в общую правовую и административную систему. Учитывая разнообразие присоединенных территорий по этническому, конфессиональному составу, уровню исторического развития, наличию элементов государственности, характеру присоединения и отношению местного населения, для них устанавливались совершенно разные организационно-правовые формы зависимости от Российской империи.
Казахские ханы начали процесс присоединения к Российской империи в 30-х гг. XVIII века (посольства Абулхаир-хана и присяга хана, султанов и старшин переводчику Коллегии иностранных дел М. Тевкелеву). Первое время имперское правительство избегало сколько-нибудь значимых административных преобразований в новых владениях, управляя регионом через российских пограничных начальников.
Первые попытки институционального вмешательства в административную систему Казахской степи были связаны с введением в действие «Устава о сибирских киргизах» в 1822 года и «Устава об оренбургских киргизах» 1824 года, что привело к ликвидации ханской власти на землях Среднего и Младшего жузов.
В 1865 году для изучения эффективности системы управления в Оренбургском и Западно-Сибирском ведомствах и рассмотрения возможных вариантов для их преобразований была создана правительственная комиссия в составе действительного тайного советника Ф. Гирса, полковника Г.Ф. Генса, депутата от Оренбургского края по особым поручениям полковника К.К. Гутковского, депутата от Западной Сибири капитана А. Проценко.
Реформы 1867-1868 годов изменили принципы управления и территориально-административное деление Казахстана, максимально приблизив к формам имперского правления.
Указом от 11 июля 1867 года на новоприобретенных Российской империей территориях было учреждено Туркестанское генерал-губернаторство, состоящее из Сырдарьинской и Семиреченской областей. Управление областью возлагалось на военных губернаторов, а во главе генерал-губернаторства и Туркестанского военного округа стоял генерал-губернатор со званием командующего войсками в округе.
Семиреченскую область составили 5, а Сырдарьинскую 8 уездов. Управление в уездах сосредоточилось в руках уездного начальника, который обладал административной и полицейской властью. Уездные начальники назначались императором по представлению генерал-губернатора. Местное управление среди кочевого населения отличалось от оседлого. У кочевников каждый уезд делился на волости, управляемые волостными управителями, волости – на аулы, под управлением аульных старшин. Отличие местного управления было в том, что эти должности занимались путем выборов, проводимых в два этапа. Для выборов аульных старшин в каждом ауле от 10 кибиток представляли одного выборного или «десятника». Для выборов волостного управителя от 50 кибиток избирали также одного выборного или «пятидесятника». Выборы аульных старшин проходили на аульных сходах, волостных – на волостных съездах посредством баллотировки шарами. Получивший большинство избирательных шаров считался избранным на три года, а следующий за ним по числу шаров – кандидатом. Волостные управители, избираемые из местного населения, были наделены полицейской и распорядительной властью и отвечали за сохранение спокойствия и порядка в волости. Таким образом, на верхние ступени административного устройства Туркестанского генерал-губернаторства назначались лица из русского чиновничества, а на нижние ступени избирались представители местного населения.
21 октября 1868 года вышел «Указ о преобразовании управления казахами Оренбургского и Сибирского ведомств», и одновременно с указом было принято «Временное положение об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях» по которому в управление Оренбургского генерал-губернатора вошли Уральская и Тургайская области, а Акмолинская и Семипалатинская области – генерал-губернатору Западной Сибири. Областное управление состояло из военного губернатора и областного правления. «Временные положения» вводились до принятия нового административно-политического кодекса.
Новый документ «Положение об управлении Туркестанским краем» был утвержден только в 1886 году. Необходимо отметить, что особенностью данного положения является то, что в нем были закреплены статьи о функциях, правах и обязанностях высших чиновников колониального аппарата.
25 марта 1891 года последовало «Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями» или «Степное положение». Эти положения были продолжением и дополнением указов 60-х годов. Утверждение нового «Положения» 1891 года во многом повторяло реформу 1886 года о Туркестанском генерал-губернаторстве. Территория Казахстана вошла теперь в состав 2 генерал-губернаторств: Туркестанского, с центром в Ташкенте и Степного, с центром в Омске. Вся власть, как и прежде, сосредотачивалась в руках генерал-губернатора.
В состав Туркестанского генерал-губернаторства вошли Ферганская, Самаркандская, Сырдарьинская области, в состав Степного – Акмолинская, Семипалатинская, Уральская, Тургайская, Семиреченская (последняя с 1897 года вошла в состав Туркестанского генерал-губернаторства). В областных центрах были созданы полицейские управления.
Области, как и раньше, делились на уезды. В уездных городах были введены полицейские приставства. Уездные начальники получили право контроля над постановлениями аульных и сельских съездов, право задерживать любого казаха на срок до 7 суток, право проводить политический сыск во вверенных землях. Был введен институт приставов.
Что касается нововведений в налоговой системе, они выразились в повышении кибиточной подати до 4 рублей, увеличении земельных сборов. Управление сельского русского населения производилось согласно статьям общих губернских учреждений империи. Управление нерусским кочевым и оседлым населением, как и прежде, производилось волостными управителями и аульными старшинами, избираемыми на 3 года. В «Положении» 1891 года особо обращалось внимание на деятельность всех волостных и аульных чиновников из представителей местного населения. В случае антизаконной деятельности чиновников нижнего звена, их могли устранять от должности, не утверждать результаты проведенных выборов и назначать новые выборы. При этом шло постепенное расширение колониального аппарата за счет увеличения количества полицейских урядников, приставов, военных команд.
Военный губернатор Тургайской области А.К. Гейнс в 1898 г. писал: «Основою русской администрации в степи должны быть уездные начальники, а не волостные управители, как это практикуется теперь». Уездные начальники не могли контролировать ситуацию во вверенных им уездах, во время выборов волостных правителей они занимали субъективную позицию, что вызывало жалобы и замечания населения именно на уездных начальников. Это говорит о том, что контроль администрацией нижних структур власти имел ограниченный характер.
Таким образом, в результате административно-территориальных реформ второй половины XIX века в Казахстане была создана новая система управления. Традиционные казахские институты власти (ханы, султаны) потеряли прежний статус, но сохранили возможность дальнейшего развития в качестве чиновников Российского государства. Вследствие необходимости укрепления власти, на основные управленческие должности назначались российские чиновники. Из местного населения на службу стали приниматься не только султаны-чингизиды, получившие российское образование, но и выходцы из «кара суйек», бии, имевшие влияние в народе.
Арман СУЛЕЙМЕНОВ
Источники:
1. Аполлова Н.Г. Экономические и политические связи Казахстана с Россией в ХVIII – начале XIX в. – Москва, 1960. – 456 с.; Зиманов С.З. Общественный строй казахов первой половины XIX в. – Алма-Ата, 1960. – 296 с.; Толыбеков С.Е. Общественный строй казахов в ХVII – XIX в. – Алма-Ата, 1959. – 448 с.
2. Козыбаев М.К. История и современность. – Алматы: Ғылым,1991.- 254 с.; Касымбаев Ж.К. Государственные деятели казахских ханств (ХVIII в.) – Алматы, 1999. – 288 с.; Султанов Т.И. Поднятые на белой кошме. Потомки Чингиз-хана. Алматы, 2001. – 275 с.; Ирмуханов Б. Государственность и государство казахов // Казахстанская правда. 1996. 10 июля и др.
3. Материалы по истории политического строя Казахстана. – Алма-Ата, 1960. – т.1. С. 93-103.
4. Васильев Д.В. Реформы управления казахами Западносибирского ведомства в первой половине XIX в. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2015. № 3 (7). С. 10–15.
5. Материалы по истории политического строя Казахстана.- Алма-Ата, 1960.-Т.1.- С.281.
6. Джампеисова Ж. Казахское общество и право в пореформенной степи. - Астана, 2006. - С.200.
